宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区廉租住房和经济适用住房保障办法

宁夏回族自治区人民政府令第9号


《宁夏回族自治区廉租住房和经济适用住房保障办法》已经2008年11月3日自治区人民政府第18次常务会议讨论通过，现予公布，自2009年1月1日起施行。


　　　　　　　　　自治区主席　　王正伟（手书）
　　　　　　　　　　二ОО八年十一月四日






宁夏回族自治区廉租住房和经济
适用住房保障办法

第一章 总 则第一条 为解决城市低收入家庭住房困难，依据国家有关规定，制定本办法。
第二条 在本自治区行政区域内实施廉租住房和经济适用住房保障制度，适用本办法。
第三条 自治区人民政府对市、县（市）人民政府落实廉租住房和经济适用住房保障工作实行目标责任制管理。
第四条　市、县（市）人民政府应当履行下列廉租住房和经济适用住房保障工作职责：
（一）建立城市低收入住房困难家庭住房档案；
（二）制订解决城市低收入家庭住房困难的工作目标、发展规划和年度计划，纳入本地区经济社会发展规划和住房建设规划，并向社会公布；
（三）落实廉租住房保障的各项资金；
（四）落实廉租住房和经济适用住房建设用地；
（五）建立健全廉租住房保障和经济适用住房管理制度；
（六）每年公布一次本行政区域廉租住房实际保障和经济适用住房的实际供应情况；
（七）其他廉租住房和经济适用住房保障工作职责。
第五条 县级以上人民政府建设或者房地产行政主管部门（以下统称住房保障部门），负责廉租住房和经济适用住房保障的组织实施和监督管理工作。
县级以上人民政府发展改革、财政、民政、国土资源、税务等部门，负责做好职责范围内的廉租住房和经济适用住房保障工作。

第二章 保障对象和保障方式第六条 具有本自治区非农业户口的城市低收入住房困难家庭，可以申请廉租住房保障或者购买经济适用住房。
廉租住房保障对象和经济适用住房供应对象的家庭收入标准、住房困难标准等，由市、县（市）人民政府按照本行政区域城市居民人均可支配收入、人均住房面积的一定比例确定，实行动态管理，每年公布一次。
第七条 廉租住房保障方式为租赁补贴和实物配租。
本办法所称租赁补贴，是指市、县（市）人民政府向符合条件的城市低收入住房困难家庭发放租赁补贴，由其自行承租住房的方式。
本办法所称实物配租，是指市、县（市）人民政府向符合条件的城市低收入住房困难家庭提供住房，并按规定标准收取租金的方式。
第八条 租赁补贴每平方米标准，由市、县（市）人民政府根据本行政区域的经济发展水平、市场平均租金和保障对象的经济承受能力等综合因素确定。
实物配租的住房租金标准实行政府定价，其标准由市、县（市）人民政府确定。
租赁补贴额度和实物配租住房面积的计算方法，执行国家有关规定。
第九条 城市低收入住房困难家庭申请廉租住房保障，只能选择一种保障方式。
第十条 申请领取租赁补贴的家庭应当与住房保障部门签订租赁补贴协议，并依据房屋租赁合同到户口所在地的市、县（市）住房保障部门领取租赁补贴。
第十一条 承租廉租住房的家庭应当与房屋产权单位签订租赁合同，按期交纳租金。
廉租住房租金标准原则上由房屋维修费和管理费两个项目构成。具体标准和管理办法由市、县（市）价格主管部门会同同级住房保障部门核定，报同级人民政府批准后执行。
廉租住房租金收入实行收支两条线管理，纳入同级财政预算，专项用于廉租住房的维护和管理。
第十二条 有下列情形之一的城市低收入住房困难家庭，优先安排廉租住房：
（一）无房的；
（二）有60周岁以上老年人的；
（三）有严重残疾人的；
（四）共同居住的家人患大病的；
（五）承租危房或者现住房面临拆迁的；
（六）可以优先安排廉租住房的其他情形。
第十三条 廉租住房保障对象有下列情形之一的，可以适当减收、免收实物配租租金或者提高租赁补贴标准：
（一）系城市居民最低生活保障家庭的；
（二）残疾人全部或者部分丧失劳动能力的；
（三）因长期患病致使全部或者部分丧失劳动能力的；
（四）赡养人、抚（扶）养人死亡或者正在监狱服刑或者接受劳动教养的；
（五）家庭发生灾难性事故或者突发危重病的；
（六）可以适当减收、免收实物配租租金或者提高租赁补贴标准的其他情形。
第十四条 符合购买经济适用住房条件的家庭，可以购买一套经济适用住房，购买面积原则上不得超过核准面积。
第十五条　有下列情形之一的城市低收入住房困难家庭，可以优先供应经济适用住房：
（一）划拨经济适用住房建设用地涉及的被拆迁家庭；
（二）重点工程建设涉及的被拆迁家庭；
（三）旧城改造和风貌保护涉及的外迁家庭；
（四）家庭成员中有60周岁以上老人、严重残疾人员、患有大病人员、优抚对象、复员军人等住房困难家庭；
（五）可以优先供应经济适用住房的其他特殊情形。

第三章 保障措施第十六条 廉租住房和经济适用住房建设用地由政府划拨供应，优先安排。
廉租住房和经济适用住房建设应当坚持经济适用、节能和节约集约用地原则，提高规划设计水平，满足基本使用功能，符合国家抗震设防标准和住宅使用质量安全标准。
廉租住房和经济适用住房建设免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。
第十七条 廉租住房保障资金主要通过下列渠道筹措：
（一）年度财政预算安排的资金；
（二）土地出让净收益提取的10%以上资金；
（三）提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益；
（四）国家用于西部廉租住房保障的专项补贴资金；
（五）商业银行廉租住房建设政策性贷款；
（六）社会捐赠及其他渠道筹集的资金。
第十八条 廉租住房房源主要包括：
（一）政府新建、改建、收购或者租赁的住房；
（二）腾退的公有住房；
（三）按照土地出让合同约定，由政府收回或者回购的在新建商品住房项目中配建的不低于总面积的5%的廉租住房；
（四）在经济适用住房建设项目中配建的不低于总面积的10%的廉租住房；
（五）社会捐赠住房；
（六）其他渠道筹集的住房。
前款规定的社会捐赠住房在办理产权过户手续时，执行国家和自治区有关税费优惠政策。
第十九条　市、县（市）人民政府应当根据本地区经济社会发展水平、居民住房状况和收入水平等因素，合理确定经济适用住房的建设目标、标准、供应范围和供应对象等，并组织实施。
经济适用住房套型面积严格限定在中小套型，具体面积标准执行自治区人民政府的有关规定。
第二十条 经济适用住房的价格坚持保本微利的原则。
房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率不得高于国家规定的标准；市、县（市）人民政府直接组织建设的经济适用住房按成本价销售，不得盈利。
第二十一条　市、县（市）人民政府可以比照经济适用住房建设的相关优惠政策，建设符合农民工和其他住房困难群体特点的住房，并以合理的租金向他们出租。

第四章 申请与核准第二十二条 城市低收入住房困难家庭申请廉租住房或者购买经济适用住房，由户主向户口所在地街道办事处或者镇人民政府提交申请书、户口簿和身份证。
街道办事处和镇人民政府应当在办公场所提供申请书样本，供申请人参考。
第二十三条 街道办事处或者镇人民政府应当自收到廉租住房申请书或者购买经济适用住房申请书之日起20日内，通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式，对申请人的家庭收入和住房情况进行核实。申请人及有关单位和个人应当予以配合，如实提供情况。
第二十四条　街道办事处或者镇人民政府认为符合享受廉租住房或者购买经济适用住房条件的家庭，应当填写《廉租住房申请审批表》或者《经济适用住房申请审批表》，由街道办事处或者镇人民政府审核并签署同意意见、加盖印章后，报送市、县（市）住房保障部门批准。
第二十五条 市、县（市）住房保障部门应当自收到有关申请材料之日起20日内，会同民政部门进行审核，对符合享受廉租住房条件的家庭，将其作为廉租住房保障对象予以登记；对符合购买经济适用住房条件的家庭，将其作为经济适用住房供应对象予以登记。
第二十六条　街道办事处或者镇人民政府在报送有关材料批准前，以及住房保障部门在作出给予享受廉租住房或者购买经济适用住房的决定前，应当在申请人所在地的居民委员会和街道办事处、镇人民政府公示其名单。公示时间均不少于10日。
任何人对公示的内容有异议的，可以向街道办事处或者镇人民政府、市、县（市）住房保障部门举报，受理举报的有关街道办事处或者镇人民政府、住房保障部门应当调查核实。对于符合享受廉租住房或者购买经济适用住房条件的申请人，依照本办法作出报批或者批准的决定；对于不符合的，应当书面说明理由。
第二十七条　街道办事处或者镇人民政府、市、县（市）住房保障部门，在廉租住房和经济适用住房申请的审核、审批过程中，对拟决定不报批或者不批准的申请，应当书面说明理由。
申请人对不予批准享受廉租住房或者购买经济适用住房的决定不服的，可以依法申请行政复议。
第二十八条 已登记为廉租住房保障对象或者经济适用住房供应对象的申请人，由市、县（市）住房保障部门根据房源情况、申请人住房困难程度、提交申请的时间等情况实行轮候保障。轮候顺序确定后，由市、县（市）住房保障部门在辖区范围内的居民委员会和街道办事处或者镇人民政府公布名单。公示时间不少于10日。

第五章 监督管理第二十九条 市、县（市）人民政府应当将解决城市低收入家庭住房困难的发展规划和年度计划报自治区住房保障和财政部门备案。
自治区住房保障部门应当对市、县（市）廉租住房和经济适用住房保障情况实施指导、协调和监督。
第三十条 街道办事处、镇人民政府和市、县（市）住房保障部门，应当在其办公场所和居民委员会公布涉及廉租住房保障和经济适用住房管理的法规、规章和其他规范性文件。
第三十一条 经济适用住房销售应当实行明码标价。市、县（市）住房保障部门应当向社会公开经济适用住房价格。价格主管部门应当加强经济适用住房成本监审，全面掌握经济适用住房成本及利润变动情况，确保经济适用住房的质量与价格相符。
第三十二条 廉租住房和经济适用住房实行动态管理。
市、县（市）住房保障部门应当采取定期走访、抽查等方式，及时掌握城市低收入住房困难家庭的人口、收入及住房变动情况。对于不再符合享受廉租住房保障条件的家庭，停止发放其享受的租赁住房补贴或者收回配租的廉租住房；对于购买了经济适用住房的家庭又购买其他住房的，按照国家有关规定回购原经济适用住房。
享受廉租住房或者已购买经济适用住房的家庭因故放弃有关待遇的，住房保障部门应当及时为其办理有关手续。
第三十三条　对于尚未纳入廉租住房保障和经济适用住房供应范围的城市低收入住房困难家庭，街道办事处或者镇人民政府应当及时为其办理申报手续，住房保障部门应当及时为其办理审批手续。
第三十四条 廉租住房只能由经批准的城市低收入住房困难家庭自住，不得转租、转借或者改变用途。
享受廉租住房保障的家庭违反前款规定或者有下列行为之一的，由市、县（市）住房保障部门收回廉租住房：
（一）无正当理由连续6个月以上未在所承租的廉租住房居住的；
（二）无正当理由累计6个月以上未交纳廉租住房租金的。
第三十五条 已享受福利分房或者已购买经济适用住房的家庭，不得再申购经济适用住房。
第三十六条 经济适用住房购房人拥有有限产权。
购买经济适用住房不满5年的，不得上市交易，购房人因特殊原因确需转让的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。
购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，按照市、县（市）人民政府规定的届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例交纳土地收益等相关价款，市、县（市）人民政府可以优先回购。购房人也可以按照市、县（市）人民政府规定的标准交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。
个人购买的经济适用住房在取得完全产权以前不得用于出租经营。
第三十七条 任何单位和个人对廉租住房和经济适用住房管理工作有意见建议的，可以向有关人民政府及其主管部门陈述、反映，有关人民政府及其主管部门必须予以研究解决，并将具体做法书面答复有关单位或者个人。

第六章 罚 则第三十八条 市、县（市）人民政府未能完成本地区廉租住房和经济适用住房保障规划和计划的，依据《宁夏回族自治区行政责任追究办法》的有关规定，追究其主要负责人和其他直接责任人的行政责任。
第三十九条 住房保障和民政部门、街道办事处或者镇人民政府的工作人员在廉租住房和经济适用住房保障工作中有下列行为之一的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
（一）不认真履行监督管理职责，造成不良社会影响的；
（二）对符合享受廉租住房或者经济适用住房保障条件的城市低收入住房困难家庭故意不签署同意意见，或者对不符合条件的城市居民故意签署同意意见的；
（三）滥用职权，贪污、挪用、截留廉租住房保障资金的；
（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，侵害城市低收入住房困难家庭合法权益和国家利益的行为。
第四十条 城市居民隐瞒家庭收入、住房情况或者提供虚假材料申请廉租住房保障、经济适用住房的，街道办事处或者镇人民政府、住房保障部门不予受理，并给予警告。
对于采取不正当手段取得廉租住房保障或者经济适用住房的城市居民，责令其退还已领取的租赁补贴，或者退出廉租住房，并补交市场平均租金与廉租住房标准租金的差额，或者退回已购买的经济适用住房。
第四十一条 为申请廉租住房保障或者购买经济适用住房的城市居民出具虚假证明的单位，由市、县（市）住房保障部门提请其上级主管部门或者纪检监察部门依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。

第七章 附 则第四十二条 本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。
第四十三条 市、县（市）人民政府可以依据国家有关规定和本办法，结合本地区实际情况，制定廉租住房保障和经济适用住房管理实施办法。
第四十四条 本办法自2009年1月1日起施行。




对当前领导干部法律素质的调查与思考对当前领导干部法律素质的调查与思考

杨亚佳

领导干部的法律素质就是指领导干部在执行职务过程中的法律精神要素，是领导干部政治素质的重要内容。由于领导干部在我国政治、经济和社会生活各个方面都处于“为首”的地位，其法律素质的状况直接影响着我国的法治建设进程。本文中笔者试图用实证研究的方法对领导干部的法律素质状况进行评价和分析，为干部的法制教育和法律素质的提高尽些微绵之力。

为进行本项研究，我们将领导干部的法律素质分解为法律知识、法律评价、法律观念和依法办事能力四个方面，围绕这四个方面设计了包括29个封闭式问题的问卷，随后对某省的领导干部进行了抽样调查。本次调查共发出问卷350份，收回251份，收回率71.7%。在收回的251份问卷中，地厅级干部34人，县处级干部59人，科局级干部158人，分别占被调查者的13.5%、23.5%和63%。
一、当前领导干部法律素质的状况及特点

1.普遍认识到学法懂法的重要性，但知识准备不足。知识是素质的基础。领导干部法律知识的多寡，决定着其有无成熟的法律心理和观念，对法和法律现象有无正确的看法和评价，同时也是能否依法办事的重要条件。从调查情况看，当前领导干部已经充分认识到法律知识对于作好领导工作的重要性，有94.8%的被调查对象认为，有必要把具备相应的法律素养作为任用干部的基本条件，而且几乎所有的被调查对象通过各种方式和渠道学习过法律知识。多数被调查对象对有关法律法规内容的掌握还是比较准确的。这说明经过十几年的普法，干部的法律知识水平得到了明显的提高。但是，调查中也发现一些不可忽视的问题。

第一，对“三五”普法规划中要求的领导干部必须学习和掌握的法律法规重视不够。被调查对象中，除宪法外，系统学习过行政诉讼法、行政处罚法的不足一半，学习过行政复议条例（法）和国家赔偿法的甚至不及30%（分别为26%和20%），系统学习过地方人民代表大会和地方人民政府组织法的仅有37%。调查中发现，有27%的领导干部竟没有学过作为国家根本大法的宪法，这不能不说是一种令人堪忧的现象。

第二，对法律知识的学习不深入，对有些重要问题的理解存在严重的偏差。例如，对于地方人大与地方政府的关系这样一个宪法常识问题，回答的正确率仅有56%，除了1.6%的人回答不知道外，有17.5%的人认为地方各级政府是地方各级党委的执行机关，25%的人认为地方各级政府就是地方各级权力机关。当问及是否学习过行政诉讼法时，有49%的人作了肯定的回答，但能正确回答出在行政诉讼中主要应由被告行政机关承担举证责任这样一个重要的证据规则的人，却仅有15%。另外，不少领导干部对“行政执法”的内涵缺乏正确的认识，对检查、处罚这类限权或剥夺权利的行政行为认为是执法，而对为公民法人登记、发放抚恤金这类赋权的行为则有相当多的人不认为是行政执法。
以上情况表明，领导干部虽然充分认识到法律知识、法律素养在市场经济建设和民主政治建设中的重要性，但自身的知识准备不足，尤其是宪法、组织法、行政法、行政诉讼法和行政处罚法等有关国家体制、法治原则、领导干部职权的产生、运作、界限和法律责任等方面的知识和素养严重缺乏，对宪法和法律的一些基本原则和基本问题了解不够，把握不准。
2.法律意识有所提高，但观念尚显落后。法律意识是人们有关法和法律现象的心理、评价、观念的总和。法律观念是高层次的法律意识，是人们对于现存的法律规范、法律活动和法律关系等法律现象的概括、抽象和总结。正确的法律观念的形成会指导人们对法和法律现象作出符合社会发展规律的评价和采取正确的态度，同时也会改变人们长期以来形成的封建传统法律心理。
调查显示，经过多年的普法教育和法制建设的实践，领导干部的法律心理渐趋成熟，在立法目的、守法的内涵等一些重要问题上，有了较为理性的认识。尤其在“民告官”这个较为敏感的问题上，有了一种平等、平和的诉讼心理。但就高层次的法律意识??法律观念来讲，调查所显示的情况还不是令人满意的。例如在权威观念上，仅有67.3%的人认为，在依法治国的前提下应树立宪法和法律的最高权威，甚至还有8%的被调查者选择“法律的权威不能大于人的权威，尤其不能大于最高领导人的权威”这样一种人治论的观点。在国家权力和公民权利的关系上，只有41.8%的人回答是公民权利产生国家权力，而42.6%的人回答是国家权力产生公民权利，另有15.6%的人回答“不知道”。可见，“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，以及“国家公务员手中的权力是人民通过法律授予的”这样的法治观念在一些领导干部心目中还相当淡漠。有71.6%的被调查对象对“依法治国”的理解还仅仅停留在管理主义的水平，而对依法治国的核心问题是“依法治吏”采取认同态度的仅仅有25.9%。
3.对实现法治国家寄予厚望，但对法制建设的现状评价不高。一个领导干部如何评价我国法治建设的现状和前景，这关系到他能否建立起建设社会主义法治国家的坚定信念，这种信念又反过来影响他的法律观念和法律行为。因此，领导干部对法律现象的评价，应是其法律素质的重要内容。
调查资料显示，对我国依法治国的前景和现存法律制度的作用，被调查对象均作了较为肯定的评价，如在回答“您对我国建设法治国家的前景有何看法？”这一问题时，只有10.4%的人选择了根本实现不了或说不清楚，其余89.6%人持谨慎的乐观态度。在回答“您认为现存的法律制度对国家的稳定和社会发展发挥了什么作用？”这一问题时，选择否定性评价的仅有4.8%，其余95.2%的人作出了较为肯定的评价。但同时，调查对象也看到了我国法治建设的艰巨性。在回答上面第一问题时，仅有3.6%的人认为我国的法治国家目标会很快实现，而86%的人则认为虽然能够实现，但很艰难。在回答上面第二个问题时，只有48.6%的人认为，我国现存的法律制度，对国家稳定和社会发展发挥了很大的积极作用，另有46.6的人认为，虽然发挥了积极作用，但作用不大。作出这样的评价，主要由于被调查对象对目前的执法现状不满。例如，只有21.5%的被调查对象认为实践中一个行政执法案件能够以法定程序公正解决，另外的近80%的可能性不是权压了法就是钱买了法，而且，有51.8%的人认为权力对公正执法的干扰最大。可见，现实生活中尚存在的权大于法、以权压法和权钱交易现象，不仅亵渎了宪法和法律的尊严，破坏了法制的统一，而且还会对人们的法治观念和法治信仰的形成产生极为消极影响。
4.对法的公正价值有了深刻认识，但尚需树立信仰。法的根本价值在于公正，而公正价值的实现又有赖于实施法律的人们对这一价值的认识和信仰。对于领导干部而言，依法办事，公正执法不仅需要知识、观念，更需要信仰。信仰不仅是领导干部法律素质中内潜素质①的重要内容，也是领导干部法律知识、意识、观念表现为外显素质的桥梁。

从调查统计的情况看，绝大多数被调查对象对社会主义法的公正表示信服和尊重，对法的内在价值有了深刻的认识。如当问到“您遵守法律最主要的原因是什么”时，有83.2%的被调查对象选择了“公正的法律即可以创造一种公平的社会环境，也有利于个人的发展”。在问到“对要求领导干部严格依法办事有什么想法”时，有73.3%的被调查者选择了“我赞成依法办事，并在工作中坚持依法办事”。可见，依法办事作为现代政府（广义上的）的工作原则，已为大多数领导干部所接受。但是，
这一比例比认识到法的公正性的比例却低了近10个百分点。在问到“您处理违法行为时，您的上司来电话说情，这时您首先想到的是什么”这一问题时，表示能继续坚持依法办事的比例进一步降低为66.1%。比表示在工作中坚持依法办事的比率又下降了7.2个百分点。准备迎合领导意图或为了给领导个面子而办事时而违心地打点折扣的占到了被调查对象的33.9%。这种情况说明，作为执法者的领导干部，如果没有信仰的支持，一遇到权势的压力或与个人利益、地方利益发生矛盾时，其执法的坚定性将大打折扣。同时也说明，目前严重存在的以权压法、地方或部门保护主义等，对法律的公正实施和领导干部法律信仰的建立产生着不可低估的消极影响。
5.提高干部法律素质任重道远，而基层任务更重。
本次调查显示，被调查对象中三级干部的法律素质呈现从地厅、县处到科局逐级下降的特点。例如在法律知识学习的积极性和重视程度方面，系统学习过宪法的比率，地厅级是85%，县处级是90%，科局级仅有65%；系统学习过民法通则的分别是56%、49%和36%；系统学习过行政诉讼法的分别是68%、47%和44%；系统学习过行政处罚法的分别是59%、47%和39%。正是由于知识的不足，对法律问题的把握也存在着类似差别。例如，在回答“什么机关是宪法规定的最高国家权力机关？”时，地厅、县处、科局三级干部的正确率分别为91%、86.4%和78.5%。在回答行政诉讼的证据规则时，三级干部的正确率分别为23.5%、17%和12.7%。对当前执法现状的评价，基层干部显然要悲观得多。在有关法律的信仰和依法办事的坚定性方面，干部级别越低，赞成并坚持依法办事的比例越低；在遇到权势的压力时，而准备放弃法律原则迎合领导意图的比例却越高，在科局级干部中，这个比率竟高达41.1%。看来，基层领导干部不仅法律知识较为欠缺，法律观念仍显陈旧，而且，由于其在权力结构中处在较低的地位，在权和法的冲突中，更易于屈从于权势的压力。
几点思考
从上面的调查统计资料可以看出，领导干部的法律素质还远远不能适应依法治国，建设社会主义法治国家的时代要求。这种状况不能不使人对当前的领导干部法律素质问题做更深层的思考。
思考之一：干部法制教育的重点是知识还是观念。当前，领导干部学习法律知识的热情是空前的，这一点从上至最高领导机关的法律知识讲座，下至基层的学法规划即可见之一斑。但是，十几年的普法过后，相当一部分领导干部的法律观念还停留在计划经济时期，存在着许多错误认识。这就向我们提出一个问题：干部的法制教育如何定位？即干部法制教育的重点知识还是观念？笔者认为，知识的学习固然重要，但是通过学习法律知识，领会法治的精义，建立起适应社会主义市场经济和民主政治的法治观，则是提高干部法律素质的关键。大量的现代实证研究表明，想通过法制教育使大多数官员都达到具有很全面的法律知识的程度，几乎是不可能的，至少在现代国家中都尚无先例。这主要是因为现代社会是建立在发达的分工基础上的，由于生活节奏加快，管理范围的拓展，使官员们无暇深入研讨汗牛充栋的法律文献和考察法制的运转。他们宁愿以交换的方式换取法律方面的咨询和代理而不愿投入更多的精力去从事全面、深入的法律认知。这种事实表明，在干部法制教育中，要想通过短暂的学习使他们全面地获得系统的法律知识实属不易。“努力向公众传播新的权利义务观念和法律的基本原理和精神，似乎比向他们灌输大量的法律条文更容易收到预期效果”。②从不少的普法文件中，我们不难发现有些法制教育机构还没有树立明确的法治精神导向意识。如果我们的法制教育、法制宣传能够在普及知识的同时，更注重法治精神、法治观念的培育，并且持之以恒，那么在领导干部法律素质的提高上就会事半功倍。
思考之二：对干部的法制教育是重“管理主义”还是重“控权主义”。现代法治是以法律对权力的限制、约束与规制为其逻辑起点的，没有对权力的一种制度化的理性约束与驾驭就很难有法治化。因此，法治的核心问题是控权，对干部的法制教育也不应该离开这个核心。在我国，对各级领导干部进行以控权主义为核心的法制教育具有特殊的意义。因为几千年来，我国一直是一个权力支配一切的社会，权大于法是中国典型的传统政治文化。由此产生法乃治民工具的认识和消极守法观念，也造就了一大批被动的法律承受者及一小撮滥用法律的特权阶层。中共十一届三中全会以后，虽然我们通过修宪，确立了权力须在宪法和法律控制之下运作的法治原则，但作为一种文化，尚未在人民心中扎根。本这次调查显示，相当多的领导干部还是在工具意义上看待法的价值和功能。对这样一种法律观，有学者称之为“管理主义法律观”。③这种观念的形成当然有传统法律文化的影响，但是当前干部法制教育中没有突出“控权”这一建设法治国家的核心问题，也是造成“管理主义法律观”历经三五普法而“岿然不动”的重要原因。
思考之三：关于领导干部的法律信仰。这次调查给人留下较深印象的，是领导干部对法治的理性认识与在实践中坚持法治原则的坚定性之间的落差。我们认为，这在很大程度上与领导干部缺乏对法律的信仰有关。什么叫法律信仰？法律信仰就是人们对现行法所持的一种尊重、信赖并积极认同的态度。法是一种具有国家强制力的行为规范，但仅靠国家强制力是不能实现法所蕴含的全部价值的。况且仅建立在强制力基础上的法其合理性和公正性也值得怀疑。国家强制力可以惩治不法，但无力塑造一种法治文化。真正能确立法律权威地位并保证法律制度的有效运行的，不在于国家强制力，而在于人们能理解并接受现行法律制度，在于人们对现行法的态度，“法若不被信仰，则形同虚设”④。有些干部在执行职务过程中，由于对法律缺乏应有的信仰，缺乏那种为法律而献身的精神，就很难顶住来自各方面尤其是上司的压力和干扰。可见，法律的至上权威，对宪法和法律的信仰还没有在领导干部心目中真正地树立起来。当前我国领导干部法律信仰失却的原因，据笔者调查中的体会有两个方面：其一，我国缺乏信仰法律的文化传统。在我国传统的法律文化中，以仁政为核心的德治等思想是占主导地位的，除一段短暂的秦代以外，法律只占辅助的地位。秦灭亡后，法律的繁苛被归结为其迅速灭亡的原因。所以在秦以后我国很少出现对法律依赖的思想。建国以后，由于对“无产阶级专政是不受任何法律限制的政权”⑤等导师名言的极端崇拜和对旧法统的义愤，造成了长期的法律虚无主义。毛泽东同志甚至说：“法律那个东西没有也不行，但我们有我们这一套，……法律只能作为办事的参考”⑥。在当时领袖对法律的蔑视所带来的影响是不言而喻的。其二，是现行法律运行中的缺陷。一方面，处在由传统体制向现代化过渡中的宪法和法律缺乏应有的稳定性，法律体系的内在矛盾消融其内在的公正与效率，立法技术的粗糙使法律形同政策，缺乏应有的操作程序使执法者无所适从⑦。信仰本来是对一种稳定的、内在合理性价值的尊重与信服，而我国现行法律体系的现状，使人们不由不对其神圣性产生怀疑。另一方面，现行法律在实施过程中的不理想状态，也对人们的法律信仰产生了消极影响。可见，法治文化需要长期的实践来塑造，这就包括立法的规范化和执法严肃化，人们企盼着立法法和监督法的出台。
思考之四：关于干部法律素质与体制。具备了相应的法律知识和信仰，就一定能在实践中坚持法治原则吗？从调查的情况看，尚不尽然。调查结果还显示，领导干部们面对的问题越具体，其法治原则流失的越多。这种情况在基层，尤其是科局乡镇一级更为严重。这一级干部年青，其文化素质是比较高的。按一般规律而言，他们的思想中更少人治传统，而更多法治理念，对实现法治应有更强烈的渴望。但是，在权和法的较量中，他们表现的更易于放弃法治的原则而屈服于权势的压力。这是为什么呢？
如前所述，干部的法律素质是一种精神要素，其成长和发育要受到诸多因素的影响。对于处在权力网络中的各级领导干部，其法律素质尤其是坚持法治原则的坚定性，往往被制度的不合理性所扭曲。王人博、程燎原两位先生指出：“任何法治观念在一定国家的传播及其对传统法观念的变革，都需要一种适当的制度模式和组织结构的支持”，“法治观的转变，必须以法律制度和组织结构的转换为依托；法律制度和组织结构的支持，是法观念变革与启蒙成功的条件。否则，那些具有合理性的新观念，只能被碰得头破血流”。⑧当我们透过上面的统计数字，把目光注视在体制层面时就会发现，官员们在权力和法律面前的选择既是一种诱惑，也是一种无奈。何增科先生曾在大量调查的基础上分析了我国基层政权体制存在的弊端：第一，上下级政权组织之间“一手乌纱帽，一手高指标”的压力型体制；第二，人事制度上各级领导干部事实上的任命制；第三，财政体制上的权能脱节；第四，领导机关（党委)、执行机关（政府）和监督机关（人大、政协、监察、检察）之间权力和责任配置不平衡，等等。⑨在这样一种体制中，有些领导干部唯上是从，唯权是崇，地方保护，藐视法律，滥用职权就不足为怪了。尤其当屈从于权力可以获得更大利益，起码是避免更大损失的时候，法治信仰、法治原则都会在这种选择面前低下高贵的头。看来提高领导干部的法律素质不仅仅是个教育问题，以权力配置为主要内容的政治体制对干部的法律素质发生着举足轻重的影响。以崇尚权力为导向的政治体制是抑制法治精神张扬，影响干部法律素质提高的主要原因。
近些年来，领导干部的法律素质问题已引起党中央的高度重视，三个五年普法规划中对领导干部法律素质提出的要求自不待言，从中央到地方各级领导干部的法制讲座更引起了国内外媒体的广泛关注。但是，我们切不可忽视了以法治为取向的政治体制改革对干部法律素质的引导与塑造。如果说“法制教育要从娃娃开始”⑩的话，那么干部法律素质的现代化最根本的还有依赖于政治体制对法治精神的倡扬。




①根据有关学者的分类，人的素质可分为内潜素质和外显素质（见《甘肃社会科学》１９９６年第５期袁凯的文章《人的素质学》。
②张文显著《马克思主义法理学》288页至289页，吉林大学出版社1993年。
③参见谢晖:《当代中国法律中的权力缺席与权力失约》一文，载刘海年等主编的《依法治国与廉政建设》277-291页，中国法制出版社1999年1月出版。
④美 伯尔曼《法律与宗教》, 生活 读书　新知三联书店　1991年版第14页。
⑤《列宁全集》第28卷，人民出版社1956年版，第218页。
⑥全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会制度四十年》，第102页。
⑦关于现行法律存在的问题，在蔡定剑所著《历史与变革??新中国法制建设的历程》一书（中国政法大学出版社
1999年3月）中的第五篇，“法制建设的深刻危机”一章中有全面的论述。
⑧王人博、程燎原著 《法治论》 山东人民出版社，1998年7月第2版，第230页。
⑨参看，何增科《中国基层政权的政治病》 载《天津社会科学》1997年第6期。
⑩《邓小平文选》第三卷第163页.。
本文作者杨亚佳为中共河北省委党校政法教研部副教授。
住址：河北省石家庄市五七路中共河北省委党校