河北省衡水市人民政府


衡水市人民政府关于印发《衡水市城镇居民基本医疗保险实施方案》的通知


各县市区人民政府，开发区、衡水湖管委会，市直各部门，中省直驻衡有关单位：

《衡水市城镇居民基本医疗保险实施方案》已经市政府第9次常务会讨论通过，并报经省政府批准。现印发给你们，望认真贯彻执行




二○○九年五月二十日



衡水市城镇居民基本医疗保险

实施方案



第一章 总则



第一条 为保障城镇居民基本医疗，进一步健全医疗保险体系，构建和谐社会，根据国务院《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发[2007]20号）、河北省人民政府《关于建立城镇居民基本医疗保险制度的实施意见》（冀政[2007]99号），结合我市实际，制定本实施方案。

第二条 建立城镇居民基本医疗保险制度，坚持低水平、广覆盖的原则，对不同层面群体的医疗保障做出相应的制度安排，根据经济发展水平和各方面承受能力合理确定筹资标准和保障水平，重点保障居民住院和门诊大病的医疗需求；坚持以家庭为单位、群众自愿，个人缴费和政府补助相结合的原则；坚持统筹协调、统一管理的原则，做好各类医疗保障制度之间基本政策、标准和管理措施的衔接。

第三条 城镇居民基本医疗保险由市、县（市）人民政府负责统一协调管理。市、县（市）人民政府建立城镇居民基本医疗保险部门联席会议制度，负责组织协调和宏观指导，研究制定相关政策并督促检查政策的落实情况，协调解决工作中出现的问题。各相关部门密切配合，共同做好城镇居民基本医疗保险工作。

第四条 市劳动保障部门负责全市城镇居民基本医疗保险政策的拟定、实施、管理和监督；市财政部门负责财政补助资金的预算安排和核拨工作，加强基金监督管理，加大资金投入，支持城镇居民基本医疗保险经办机构和社区劳动保障服务平台建设；市卫生部门负责对医疗机构的监督，完善社区卫生服务机构建设，为参保居民提供质优价廉的基础医疗服务；市教育部门负责组织协调大、中、小学在校学生和入托幼儿参保工作，做到应保尽保；市公安部门负责参保人员户籍认定和提供相关基础数据；市民政部门负责低保、低收入人员身份认定，配合劳动保障部门做好特困人群的数据统计和参保登记工作；市残联部门负责丧失劳动能力的重度残疾人员身份认定，配合劳动保障部门做好残疾人员的参保登记工作；市发改委、食品药品监管等部门负责制定相关配套政策和措施，协助做好城镇居民基本医疗保险工作。各县（市）上述部门按照各自的职责做好本地城镇居民基本医疗保险启动工作。桃城区政府、开发区管委会负责辖区相关部门的工作，具体组织好本辖区内城镇居民的参保登记工作。

医疗保险经办机构负责当地城镇居民基本医疗保险经办业务。社区、乡镇劳动保障服务站（所）、学校、幼儿园为城镇居民基本医疗保险代办机构，在各级劳动保障部门指导下，具体承办入户调查、申报登记、材料信息审核、信息录入和医保病历本、IC卡发放等工作。

第五条 城镇居民基本医疗保险以市、县（市）为统筹单位，由市本级、县（市）两级统筹，实行统一政策、统一标准，同时启动，同步推进。桃城区、开发区参加市本级统筹，其余县（市）统一执行本实施方案，并根据方案的主要内容制定具体的实施细则。


第二章 参保范围


第六条 本行政区域内，没有参加城镇职工基本医疗保险的非从业城镇居民均可自愿参加城镇居民基本医疗保险。包括：

（一）在校大学生、中小学生（含职业高中、中专、职业技能学校、技校学生和入托幼儿）、18周岁（含18周岁）以下非在校居民；

（二）18周岁以上的非从业城镇居民。

第七条 其他符合国家和省有关政策规定及文件精神的人员可自愿参加城镇居民基本医疗保险。包括：

（一）灵活就业人员、进城务工人员；

（二）关闭破产企业退休人员、困难企业职工等。


第三章 筹资标准和补助办法


第八条 市本级参保人员（不含大学生）除中央、省财政补助和个人缴费外，剩余部分由市、区财政各补助50%。

第九条 除中央、省财政对各县（市）补助外，市财政不再给予补助，不足部分由各县（市）补足。

第十条 各类学生、18周岁及以下非在校居民，医疗保险费筹资标准为每人每年160元（含大额医疗保险费10元）。个人缴纳50元，其余部分由中央、省、市和县（市、区）财政补足。

上述人员中低保对象和重度残疾（1-2级）居民，医疗保险费全部由财政补助资金负担，除中央、省财政补助外，剩余部分由市、县（市、区）财政补助。

在校大学生所需政府补助资金，除中央和省财政补助外，剩余部分由市财政补助。

第十一条 18周岁以上城镇居民医疗保险费筹资标准为每人每年300元（含大额医疗保险费50元）。个人缴纳190元，其余部分由中央、省、市和县（市、区）财政补足。

上述人员中低保对象、重度残疾（1-2级）居民和低收入家庭中60周岁以上老年人医疗保险费全部由财政补助资金负担，除中央、省财政补助外，剩余部分由市、县（市、区）财政补助。

第十二条 属于市开发区所辖的各类居民的补助，除中央、省财政补助和个人缴费外，市财政和开发区财政各负担50%。

第十三条 有条件的用人单位可以对职工家属参保缴费给予补助，单位补助资金在税前列支。


第四章 参保登记和基金征缴


第十四条 各类学生、入托幼儿由所在学校和幼儿园统一组织办理参保手续。学校、幼儿园应及时将参保人员基础信息、代收的医疗保险费，统一报缴医疗保险经办机构。

城镇居民持户口簿、身份证等有效证件及近期正面免冠照片，到所在社区、乡镇劳动保障服务站（所）办理参保缴费手续。社区、乡镇劳动保障服务站（所）为参保居民打印缴费单据，办理相关登记手续，参保居民将医疗保险费缴至属地医疗保险经办机构指定的银行帐户。

下列人员需同时持民政或残联等部门出具的低保证、重残证等有效证明材料，由参保登记部门张贴公示无异议后到当地医疗保险经办机构直接办理参保手续：

（一） 低保对象；

（二） 重度残疾的城镇居民（含各类学生）；

（三） 年人均收入不足本市、县（市）居民年人均可支配收入三分之一的家庭中60周岁以上老年人。

第十五条 参保居民原则以家庭为单位，凡符合城镇居民基本医疗保险参保条件的人员同时参保，已参加城镇职工基本医疗保险和农村新型合作医疗的，须提供相关证明。

第十六条 新生儿自户籍落户之日起三个月内可办理参保手续。

第十七条 城镇居民医疗保险实行一年一次性预缴费制，一年为一个医疗待遇支付期。

（一）各类学生、入托幼儿按学年缴费，每学年初办理参保登记和变更相关参保信息、缴纳本学年基本医疗保险费，当年10月1日至次年9月30日为医疗保险待遇支付期。

（二）除学生和入托幼儿外的其他城镇居民，均按年度缴费。每年9月1日至10月31日集中办理参保登记、预缴费及变更居民医保信息。2009年征收半年医保费并报销下半年医疗费，2010年1月征收2010年度医保费，以后每年9月至10月征收医保费，次年1月1日至12月31日为医疗保险待遇支付期。

第十八条 医疗保险经办机构于每年11月30日前，将参保居民人数和财政补助金额报同级财政部门，由财政部门列入下年度预算。财政部门于次年1月底前将财政补助资金拨付到城镇居民基本医疗保险经办机构财政专户。

第十九条 城镇居民基本医疗保险只建统筹基金，不设个人帐户。

第二十条 城镇居民基本医疗保险缴费纳入统筹基金后不予退费。


第五章 医疗保险待遇


第二十一条 城镇居民基本医疗保险执行河北省城镇职工基本医疗保险药品目录、诊疗项目目录、医疗服务设施和标准等有关规定，在此基础上，适当增加儿童用药品种和范围。住院发生的费用除由个人负担的部分与定点医疗机构直接结算外，其余部分由医疗保险经办机构与定点医疗机构结算。

第二十二条 统筹基金支付范围包括：

（一）支付非学生类城镇居民符合城镇居民基本医疗保险规定的住院费用和恶性肿瘤门诊放化疗、尿毒症门诊透析及肝、肾移植后服用抗排异药发生的门诊费用；

（二）支付各类学生及18周岁及以下非在校居民疾病和意外伤害住院费用和恶性肿瘤门诊放化疗、尿毒症门诊透析及肝、肾移植后服用抗排异药、再生障碍性贫血、白血病缓解期的血液病发生的门诊费用。

第二十三条 城镇参保居民每次住院需自己负担一定额度的医疗费，即起付标准。起付标准根据医疗机构不同等级确定：一级定点医疗机构（含定点社区卫生服务中心）为300元，二级定点医疗机构为500元，三级定点医疗机构为700元。

参保居民住院报销比例为:起付标准以上一级定点医疗机构（含定点社区卫生服务中心）70%，二级定点医疗机构60%，三级定点医疗机构50%。

统筹基金每年度最高支付限额为每人30000元。

第二十四条 属于城镇居民基本医疗保险支付部分费用的诊疗项目，以及使用城镇居民基本医疗保险药品目录中“乙类目录”的，个人先自付10%，其余90%再由个人和统筹基金按规定的比例支付。

第二十五条 参保居民患恶性肿瘤门诊放化疗、尿毒症门诊透析及肝、肾移植后服用抗排异药（各类学生及18周岁及以下非在校居民还包括再生障碍性贫血、白血病缓解期的血液病）需要门诊治疗的，持本人医保证（IC卡）、二级以上定点医疗机构近期诊断证明、住院病历复印件、相关检验、化验报告等资料随时申报，经劳动保障部门认定后，领取《城镇居民基本医疗保险特殊病门诊医疗证》，持证到定点医疗机构就医，其门诊治疗可列入城镇居民基本医疗保险基金支付范围，每年起付标准500元，起付标准以上最高支付限额以下的医疗费用，按市内二级定点医疗机构住院有关规定执行。

第二十六条 缴费年限与医疗保险待遇挂钩。参保居民连续缴费每满5年，城镇居民基本医疗保险基金支付比例提高3%，累计最高不超过9%。参保居民中断缴费的，再次参保按新参保人员重新计算缴费年限。

第二十七条 参照城镇职工大额医疗保险的运作方式，城镇居民大额医疗保险实行市级统筹，由市医疗保险经办机构统一向商业保险公司投保。参保人员住院及门诊费用超过城镇居民基本医疗保险统筹基金最高支付限额以上的部分,符合基本医疗保险规定的医疗费用甲类由大额医疗保险支付75%,个人自付25%，乙类先自付10%后，再按此比例支付。大额医疗保险在一个结算年度内最高支付限额为70000元。


第六章 医疗管理


第二十八条 城镇居民基本医疗保险实行定点医疗管理。参保居民因病需要就医时，应当持本人医疗保险IC卡、医保证到劳动保障部门公布的医疗保险定点医疗机构中选择就医。

第二十九条 参保居民因病住院确需转外治疗的，须由转出医院提出书面申请，报医疗保险经办机构审批；因急诊需在非定点或非选择医院住院的，应于入院后3日内报医疗保险经办机构备案。转到外地住院或非定点医院治疗的，出院后凭医疗保险经办机构审批手续、住院病历复印件、诊断证明、收费明细表和有效费用单据按规定结算。未按程序自行入院治疗所发生的一切医疗费用，医疗保险经办机构不予受理。

第三十条 参保居民就医发生的医疗费用，有下列情况之一的，城镇居民基本医疗保险基金不予支付：

（一）在国外或港、澳、台治疗的；

（二）自杀、故意自伤、自残的；

（三）斗殴、酗酒、吸毒及其他因违法、犯罪行为所致伤病的；

（四）交通事故、医疗事故、意外伤害（学生除外）、工伤或由他方承担医疗费赔偿责任的；

（五）按有关规定不予支付的其他情况。

第三十一条 城镇居民医疗保险经办机构应与定点医疗机构签定定点服务协议，明确双方的权利和义务，规范监督管理。违反协议规定的，追回违规资金并处以违约金，违约金可用于奖励、宣传等支出；情节严重的，终止协议。

第三十二条 各级劳动保障部门组织财政、卫生、物价等部门加强对定点医疗机构服务和管理情况的监督检查。对违反规定的定点医疗机构，劳动保障部门视不同情况，责令其限期改正，或通报批评，或取消定点资格。

第三十三条 参保居民弄虚作假，采取隐瞒、欺诈等手段骗取居民医保基金的，医疗保险经办机构不予支付；已经支付的，予以追回；构成犯罪的，移交司法机关处理。


第七章 基金管理与服务


第三十四条 城镇居民基本医疗保险基金由参保居民个人缴纳的医疗保险费、各级财政的补助基金、基金利息和增值收入以及其他渠道筹集的资金组成。

第三十五条 城镇居民基本医疗保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，单独建账，单独核算，专项用于城镇居民基本医疗保险，执行统一的社会保险预决算制度、财务会计制度和审计、监管制度。

第三十六条 城镇居民基本医疗保险基金按国家规定免征各种税费。

第三十七条 各级劳动保障部门和财政部门，加强对城镇居民基本医疗保险基金的监督管理，审计部门定期对城镇居民基本医疗保险基金的收支情况和管理情况进行审计。

第三十八条 市劳动保障部门会同市财政部门，根据社会经济发展和财政、居民收入的提高及城镇居民基本医疗保险基金的运行情况，对城镇居民基本医疗保险缴费标准、财政补助办法和医疗保险待遇等做出相应调整，并报市政府批准后实施。

第三十九条 各级劳动保障部门及医疗保险经办机构根据参保居民人数按比例增加人员，加强队伍建设，做好城镇居民基本医疗保险的各项工作。

第四十条 每个社区、乡镇劳动保障服务站（所）使用再就业公益性岗位指标配备1-3名医疗保险协管员。各级财政对每个社区、乡镇劳动保障服务站（所）拨付开办费10000元，并按参保居民人数对社区、乡镇劳动保障服务站（所）、学校、幼儿园给予经费补助，补助标准2元/人年，开办费及补助资金属于市本级管理的由市、区（桃城区、开发区）财政开支，属于县（市）管理的由县（市）财政开支，列入当地财政年度预算。市本级开办费的补贴由市、桃城区各拨付5000元，经费补助由市、桃城区各补1元。属于开发区所辖社区的补助由市、开发区各负担50%。

第四十一条 街道办事处、乡镇政府和各级劳动保障部门负责本辖区医疗保险协管员的管理，街道办事处提供办公场所，劳动保障部门负责协管员的业务培训和工资发放，共同做好城镇居民基本医疗保险工作。


第八章 附则


第四十二条 因重大疫情、灾情及突发性事件发生的医疗费用，由同级人民政府协调解决。

第四十三条 市劳动保障部门可根据本实施方案的内容制定具体实施细则。本实施方案由市劳动保障部门负责解释。

第四十四条 本实施方案自2009年7月1日起施行。


黑社会性质犯罪成因及控制体系研究

梁华仁，陈清浦*
（中国政法大学 研究生院，北京100088）

[摘要]黑社会性质犯罪作为一种有组织犯罪，在组织结构、行为方式、反控制手段等方面均不同于一般团伙犯罪。本文以黑社会性质组织的特征为起点，分析了黑社会犯罪的形成原因，认为建立具有综合性、相对性、特殊性、法治性的控制体系是防范黑社会性质犯罪的理性选择
[关键词]黑社会;黑社会性质组织;犯罪原因;犯罪对策


黑社会性质犯罪，既是世界各国普遍关注的一个严峻社会问题，也是各国法律所重视的一种犯罪现象。近年来，黑社会性质犯罪在我国呈现出日趋泛滥的态势，严重地破坏了社会秩序和生产生活秩序，也为我国刑法理论界和司法实践部门日益关注。作为一种有组织犯罪，黑社会性质犯罪不仅具有独特的行为特征，其防范对策和控制方略与其他一般团伙犯罪也有较大区别。本文试从黑社会性质组织的特征和形成原因入手，对其防范对策作粗略分析：

一、 黑社会性质组织的界定与特征
黑社会性质组织，从字面意义上考察，应为“具有黑社会性质的组织”或“带有黑社会性质的组织”，也就是说，黑社会性质组织在组织结构、犯罪方式、反侦查能力等方面与一般的团伙犯罪有着质的区别，已完成了从团伙犯罪到有组织犯罪的飞跃；但其组织的完整性、组织的层次性、与政权的合流水平与典型的黑社会组织形态相比，又存在明显差距。因此，黑社会性质组织的发展方向是典型黑社会组织，是其发展过程的初级阶段、初步形态，二者只有量的差别，而无质的区分。所以我们认为，黑社会性质组织不是犯罪主体演化过程中的一个独立阶段，它的全部特征均来自对黑社会组织的描述，只不过更具成长性而已。
何谓黑社会？目前，国内外对此还没形成一个统一的概念。国际社会一般把有组织犯罪认定为黑社会犯罪，认为二者的含义基本上是统一的。[1]但对有组织犯罪的论述，学界众说纷纭，意见不一。[2]对黑社会组织提出的概念也达六、七种之多，[3]此处不赘。我们认为，黑社会具有以下特征：1、准社会性。准社会性首先表现为结构的组织性和层次性。黑社会组织系统一般严密而复杂，是一定数量的成员联合起来的必然方式，一旦形成即相对稳定。在系统内部，等级森严，层次明显，分工细密。其次，有维持组织生存的行为规范和规章制度。这种行为规范不但是组织系统生存的基础，也是组织系统发展的必要。最后，有相对独立的亚文化。何为对，何为错，应该怎样处理各种关系，黑社会及其成员都形成了不同于社会主流文化的判断标准和是非观念。2、目的的非法性和手段的暴力性。通过犯罪或介入一定成分的合法经济谋取金钱或其他经济利益，是黑社会生存和发展的基础，也是其本质属性所在。窃取政治权力，是近一步攫取经济利益的保障，也是维护生存逃避打击的手段。目的的非法性决定了手段的非法性，获取权力和财富都是建立在有组织的暴力之上的，对内，可残酷压制越轨者;对外，通过暴力消灭对手，威胁、暗杀迫使政府官员恐惧屈从。
黑社会基本特征界定后，黑社会性质组织便容易把握。新刑法第294条将黑社会性质犯罪表述为：“组织、领导和积极参加以暴力、威胁或者其他手段，有组织地进行违法犯罪活动，称霸一方，为非作恶，欺压残害群众，严重破坏经济、社会生活秩序。”这样的规定显然过于笼统。最高人民法院《关于审理黑社会组织犯罪的案件集体应用法律若干问题的解释》认为“黑社会性质的组织”一般应具备以下特征：
（1） 组织结构比较紧密，人数较多,有比较明确的组织者领导者，骨干成员基本固定，有较为严格的组织纪律；
（2） 通过违法犯罪活动或者其他手段获取经济利益，具有一定的经济实力；
（3） 通过贿赂、威胁等手段，引诱、逼迫国家工作人员参加黑社会性质组织活动，或者为其提供非法保护。
（4） 在一定区域内或者行业范围内，以暴力、威胁、滋扰等手段，大肆进行敲诈勒索、欺行霸市、聚众斗殴、寻衅滋事、故意伤害等违法犯罪活动，严重破坏经济、社会生活秩序。
最高人民法院关于黑社会性质组织特征的描述基本反映了我国目前此类犯罪的大体特点。依据司法解释对黑社会性质组织的描述和对我国目前黑社会性质犯罪现状的剖析，我们认为我国现阶段黑社会组织具有以下特点：
1、组织化明显但层次性不强。这些犯罪组织通过对传统民间帮会和旧有黑社会的继承，加上对国际成熟状态黑社会犯罪方式的模仿，其成员在结构上有一定的组织性，组织内部亦有较细分工，但总体来看，层次性不强，领导层、决策层有时会直接参与具体犯罪活动，因此更容易暴露。这种特点是和其规模较小、成员有限、正处于成长期等原因相联系的，所以，和黑社会比较，准社会性方面有较大差距。
2、经济目的明显，政治目的不突出。黑社会性质组织为维护自己的生存和发展，必然要通过一系列的犯罪活动攫取金钱和其他经济利益，那些获利巨大的毒品犯罪、走私犯罪、控制色情服务等非法活动，便成为其首选目标。有时他们也会介入合法经济，但其本质属性决定了表面上可能是合法经济与非法经济的结合，但实质上却是犯罪活动。为逃避打击和获取更多财富，他们也会以贿买的方法腐蚀政府官员，或向政治领域渗透，但这些大都为经济目的服务，政治目的不甚明显。
3、具有较强的本土性、区域性。受人员、资金、经验等方面的限制，黑社会性质组织现阶段主要利用区域的控制优势，在一定范围内实施犯罪活动。血缘、狱缘作为主要的联系纽带，决定了活动范围只能局限于一个城市、一个村镇、一个街区，基本上不具备向外发展的能力。
4、暴力性和脆弱性并存。处于初级阶段的黑社会性质组织还不具有无形的威慑力，必然以大量使用暴力作为扩展生存空间和稳定组织的手段，但这种方式也会使其加速暴露，走向覆灭。同时，他们无法寻求到较高层次的政治庇护，加之整体人员素质低下，组织的生存普遍依靠胆量和欲望，因此，容易被政府摧跨和被其他组织吞并，其脆弱性是十分明显的。

二、 黑社会性质组织犯罪成因分析
犯罪现象是社会的一种病态反映，更是考察一个社会内部运作机理的窗口。因此，对黑社会性质犯罪的成因进行分析，不仅可为我们制定相应的防范对策提供依据，而且还具有深远的社会意义。我们认为，黑社会限制犯罪的形成原因主要存在以下几个方面：
（一）二元社会结构、经济发展的非均衡化与财富分配的非合理化是产生黑社会性质犯罪的根本原因。
从社会结构和经济结构上看，我国是一个二元结构的社会。长期形成的城市和农村二元户籍制度，使农民只能固定在农村从事简单的农业再生产。落后的自然经济造成了农村物质产品和精神文化的贫乏，使农村、城市形成了两个反差强烈截然不同的社会。据统计，我国80％生产力集中在城市，只有20％的生产能力在农村，而人口分布恰好相反。大量的农村剩余劳动力涌向城市，但户籍制度和文化差异阻止了二者的结合，人为的阻断强化了“城里人”与“农村人”的敌视心理，在得不到疏导的情况下便通过一种极端的形式??犯罪表现出来。相同的地位、地域、文化背景产生的亲和力使他们更容易聚集，在犯罪活动中更容易相互联系和照应，经演化便有可能发展成为黑社会性质组织。[4]
体制转轨带来经济高速发展的同时也带来了社会问题。不景气企业下岗失业的工人，破产的商业经营者和各种原因辍学的青少年散落在社会，这支成分复杂的无业大军，“不仅仅个人生活没有来源，给家庭造成经济和精神负担，而且个人未能取得社会承认，心理失衡，人际关系紧张，又长期游离于社会，失去组织约束”。[5]构成了黑社会性质犯罪的社会基础。
二元社会结构、失业，不仅形成数量巨大的闲散人口，而且还造成社会分配不公，导致了经济发展的非均衡化和财富分配的非合理化。按照国际上通行的基尼系数标准，基尼系数在0、3以下为平均状态，0、3??0、4为合理状态，超过0、4则属于收入差距过大。据报道，我国目前的基尼系数为0、458，已大大超过了国际公认警戒线。贫富差距的拉大导致了处于弱势地位的贫困者形成了强烈的被剥夺感，加上富有阶层奢靡生活方式的不良示范作用，又强化了贫困者的不满心理，于是犯罪便成了对社会分配不公的一种病态矫正选择。
（二）不良需求导致犯罪市场的存在，犯罪成本的加大，促使犯罪规模化发展，这是黑社会性质犯罪形成的决定原因。
现代社会里，商品经济的发展极大地刺激了人们对财富的需求。但由于社会财富的相对集中性，社会伦理道德和法律对某些物品拥有使用的禁止性，各国都不同程度地存在某些物品的短缺现象，在此基础上产生了公众对非法商品和非法服务的需求，而满足这些需求本身就意味着巨大的利益回报。毒品、走私物品、色情服务，正是分析黑社会性质犯罪得以滋生的适例。法律制裁的严厉性，犯罪市场竞争的残酷性以及追求高额利润的垄断性，使单一犯罪、团伙犯罪取得预期效益的难度日趋加大，为降低犯罪成本，追求规模效益以取得最大非法利润为目的的黑社会性质犯罪组织的产生成为必然选择。
（三）社会控制弱化和非法控制力量的兴起是黑社会性质犯罪兴起的外部原因。
一方面，改革开放带来了经济繁荣，个人空间和个人自由度也随之增大，国家和法律对个人行为和社团活动的控制和规范也呈弱化趋势。原来的基层组织由于失去资源垄断及分配权，行政控制力削弱，原有的家庭宗法组织却乘机兴起，有的宗法组织为维护本家庭的团体利益，在家族亲情的幌子下，利用宗族的影响和号召力，为非作歹，称霸一方，不仅妨碍了国家政令的实施，其本身也容易演化成黑社会性质组织。市场经济的兴起，人们对职业的再次选择自由度加大，隐形失业人数的增加，促使个人通过基层组织或所在单位向社会负责的“个人??单位（基层组织）??社会”控制模式解体，非法利益团体按照自己的价值观念、道德标准和行为模式建立一种新的亚社会结构，填补了基层组织的空缺，阻却了个人向社会负责的进程，进而发展成为“个人??黑社会性质组织??社会”的控制模式。
另一方面，政治腐败现象的严重存在，为黑社会性质组织撑起了保护伞，为他们实施犯罪提供着有利的外部环境。黑社会性质组织凭借巨额的犯罪收益，又进一步贿赂腐蚀党政官员，形成“官??黑共生”模式，所以说“国家公职人员的腐败，既是黑社会性质犯罪的一个重要表征，也是其得以兴起的重要因素。[4]
（四）法治进程中立法滞后，司法空白，是黑社会性质犯罪存在的法制因素。
法治进程二十年来，我国旧的法制沉淀没有切除，行政驱动模式下进行的法律移植、法律制作，使良好的法律文化和法律环境无法形成。法治进程中的局部阻却造成了诸多领域立法的真空和冲突，而黑社会性质犯罪正是利用这种短暂的空白得以维持。[6]

此外，黑社会性质犯罪还有一些其他原因，诸如人性的局限性和亚文化的多重性，国外黑社会势力的渗透，[7]我国历史上黑社会帮会组织的影响等等。总之，黑社会性质犯罪是多重原因所导致的结果。对原因的分析，为采取针对性控制对策提供了依据。

三、 黑社会性质犯罪控制体系分析
（一） 对黑社会性质犯罪控制体系的总体评价
黑社会性质犯罪控制体系是国家所采取的为法律所规定的控制黑社会性质犯罪产生、发展的各种政策、对策、方法、手段的有机整体。它既包括对黑社会性质犯罪的预防措施，又包括打击措施；既包括宏观预防对策，又包括微观治理对策；既有实体法的规定，又有程序法的规定。黑社会性质犯罪控制体系具有以下特征：
1、综合性。前文我们已经谈到，引发黑社会性质犯罪的原因是多方面的，既有政治经济方面的因素，又有立法司法方面的因素；既有宏观社会政策的影响，又有犯罪个体素质的原因。原因的综合性决定了控制体系的综合性。控制黑社会性质犯罪必须运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的各种手段，各单位各部门齐抓共管、协调一致。而不能单纯地停留在惩治层面，否则只能治标不能治本。因此，控制黑社会性质犯罪应以社会这个大背景进行综合治理，不能仅寄希望于司法手段，“最好的社会政策就是最好的刑事政策。（李斯特语）”。[8]
2、相对性。所谓相对性是指对黑社会性质犯罪控制体系实施效果要有理性看待，正确评估，不能夸大控制体系的期望值。控制体系的相对性来自黑社会性质犯罪的相对性。黑社会性质犯罪产生不是偶然的，它的出现、存续和发展有着深刻而广泛的社会、政治、经济、文化等各个方面的原因；同时，它的成长过程又是一个理性选择的过程，他们的组织形式、行为方式、反控制手段会针对社会政策、法制建设的变化而不断自我调整。同时，从社会功能上分析，黑社会性质犯罪，一方面，不仅使整个社会的正义观念、道德准则和公共秩序遭受破坏，而且使公民的基本权利受到蔑视，公众的社会安全感系数大为降低；但另一方面，黑社会性质犯罪存在的本身，也反映了主流价值形态的缺陷、在社会管理方法中的漏洞，这些价值缺陷与管理漏洞，要求国家必须转变管理方式，完善社会制度，它其实“表明了对未来道德的一种期望，并且直接有益于社会的进化”。[9]产生上的多因性和存在上的相对合理性要求我们在观念上不能期望控制体系可以完全彻底地清除黑社会性质犯罪，而只能将其控制在社会可以容忍的程度和范围内。
3、特殊性。所谓特殊性，即黑社会性质犯罪控制体系所采取的控制方略不同于对付一般犯罪的思路和模式。黑社会性质组织的组织结构、运作方式、反侦查能力、危害程度，均非一般的单一犯罪、共同犯罪、团伙犯罪所能比拟。不同于其他犯罪的特殊性，决定它的控制体系的特殊性。传统的司法系统是建立在“孤立的个人反对统治关系的斗争”理念基础上的，而黑社会性质犯罪却是一种“集体行为”，这使得传统模式在控制过程中显得越来越力不从心。因此，控制体系的建构，要借鉴国外和我国历史上治理黑社会的经验和办法，并结合我国具体的现实情况，作出特殊的选择。
4、法治性。我们所认为的法治性包括两个方面的内容。第一，是对特殊性的制约，即注重人权的保障，体现控制方略的人道性。被告人的人权与被害人的权益保护，不能说孰轻孰重，过分强调被告人人权，限制司法部门，会引发被害人的不满，进而损害程序正义的基石；过分突出对被告人的打击，不惜一切代价，达到惩治目的，甚至“采取侵犯人权的犯罪防止手段，会导致国民对刑事司法的不信任，招致同政府所具有的维持社会秩序的目的相反的结果。”[10]特别在今天“从重、从快、从严”的格外注重效率“严打”方针支配下的司法理念盛行的今天，被害人的人权保障尤其显得格外重要。因为无论多么强大的黑社会性质组织在国家司法面前，都永远处于弱势地位，黑社会性质组织的特殊性，并不能使这种弱势地位有所改变，因此，控制体系的建构应以人权保障为基点，谨防国家刑罚权和各种强制手段的滥用。第二，无论黑社会性质犯罪形势如何严峻，都不应寻求法律之外的惩治措施。运动式的严打是应当排除在控制体系之外的。即不管采取何种控制手段，都不允许以侵害法治原则为代价。
（二） 黑社会性质组织犯罪控制体系内容
1、 宏观政策层面的控制对策